1月4日，国家数据局等17个部门联合印发《“数据要素×”三年行动计划（2024—2026年）》（以下简称《行动计划》）。这也是国家数据局挂牌成立后，主导发布的首个文件。《行动计划》选取了12个行业和领域，推动发挥数据要素乘数效应，释放数据要素价值，并明确了到2026年底的工作目标。
在2023年12月15日公开征求意见之时，《行动计划》已备受业界瞩目。“中央有要求，社会有期盼，工作有基础，发展有空间。”在此前举办的国家数据局首场媒体吹风会上，国家数据局副局长沈竹林表示，《行动计划》以推动数据要素高水平应用为主线，以推进数据要素协同优化、复用增效、融合创新为重点，要通过推动数据在多场景应用，提高资源配置效率，创造新产业新模式，培育发展新动能，从而实现对经济发展倍增效应。
协同、复用、融合是重点
何为“数据要素×”？
2022年1月公布的《“十四五”数字经济发展规划》已前瞻性地看到：数据对提高生产效率的乘数作用不断凸显，成为最具时代特征的生产要素，将为经济社会数字化发展带来强劲动力。
国家数据局局长刘烈宏曾公开表示，数据要素乘数效应具体表现为：一是以协同实现全局优化，提升产业运行效率；二是以复用扩展生产可能性边界，拓展经济增长新空间；三是以融合推动量变产生质变，催生新应用、新业态。
“‘数据要素×’行动就是要通过推动数据在多场景应用，提高资源配置效率，创造新产业新模式，培育发展新动能，从而实现对经济发展倍增效应。”沈竹林说。
协同优化、复用增效、融合创新，这三点作为指导思想也在《行动计划》中得以体现。《行动计划》在开篇就点题“激活数据要素潜能”，明确指出：实施“数据要素×”行动，就是要发挥我国超大规模市场、海量数据资源、丰富应用场景等多重优势，推动数据要素与劳动力、资本等要素协同，以数据流引领技术流、资金流、人才流、物资流，突破传统资源要素约束，提高全要素生产率；促进数据多场景应用、多主体复用，培育基于数据要素的新产品和新服务，实现知识扩散、价值倍增，开辟经济增长新空间；加快多元数据融合，以数据规模扩张和数据类型丰富，促进生产工具创新升级，催生新产业、新模式，培育经济发展新动能。
以场景需求牵引促进多元数据融合
数据要素的高水平应用，离不开场景。在此前的许多地方实践中，都将“无场景不交易”作为基本原则来遵循，通过场景牵引建立数据要素流通生态。《行动计划》也明确，到2026年底，要打造300个以上示范性强、显示度高、带动性广的典型应用场景。
沈竹林表示，按照“有基础、有场景、有需求”的原则，结合各行业发展实际，《行动计划》先期选取了12个行业和领域。在农业和工业等领域，数据协同需求较大，拟强化协同效应，提升行业运行效率。在金融等领域，对其他行业数据需求大，要发挥其牵引作用，推动数据复用。在科技、交通等领域，数据聚合价值高，拟通过促进多元数据融合，培育新模式新业态。在气象等领域，数据通用性强，拟通过推动数据开放，提高数据供给质量。
中国科协网络与数据法治决策咨询首席专家、浙江大学网络空间安全学院双聘教授王春晖分析，从十二项行动可以看出，《行动计划》重点聚焦实体经济领域、民生服务领域和社会治理领域。以“数据要素×工业制造”为例，数据是智能经济的基础、是工业制造的核心生产资料，但在制造业向智能化转型过程中，普遍存在海量数据规模、数据格式千奇百怪、数据产生设备多种多样等痛点。通过“数据资源+智能算力+可信算法”，不仅可以解决制造业向智能化转型过程中普遍遇到的问题，还将为工业制造提供丰富的数据要素应用场景。同时，数据要素作为投入端本身，可以带动和形成相应的产业链及供应链，即实现数据要素赋能商贸流通、交通运输、金融服务、医疗健康、科技创新等领域。
“《行动计划》对后续各级各类微观主体和地方政府进行数据资源开发，具有方向性的指导意义。”中央财经大学数字经济融合创新发展中心主任陈端认为，数字化革命的过程需要市场与政策的双轮驱动，以避免出现发展不平衡、不充分等问题。从国家层面进行场景供给的开放试点，可以为数据要素的市场化、产业化进程起到助推作用，带动跨界融合创新。
探索部省协同的公共数据授权机制
如何保障“数据要素×”行动能够实际落地？《行动计划》从提升数据供给水平、优化数据流通环境、加强数据安全保障等方面进行部署，以强化保障支撑。文件由17个部门联合印发，均与12项重点行动密切相关，对推动数据要素流转利用的决心和信心可见一斑。
陈端认为，从天然属性来说，数据并没有具体的行业领域边界。之所以存在“数据孤岛”“数据烟囱”，是由于不同的生产主体、运营主体之间利益博弈，带来一些隐形阻力。17个部门联合发文，体现了对跨领域推动多元数据整合开发的决心与魄力，是重大政策利好。不过，她提醒道，跨部门协调还需要落实到执行层面，细化到具体的职能部门，要有章有据。
与此前公布的征求意见稿相比，《行动计划》在“数据要素×交通运输”“数据要素×科技创新”“数据要素×文化旅游”部分，内容有所增加，强调多元数据融合；在优化数据流通环境部分，则新增支持自由贸易试验区探索数据有序跨境流动的内容，并提出就推动企业按照国家统一的会计制度对数据资源进行会计处理开展试点工作；还新增了探索部省协同的公共数据授权机制、强化企业主体地位、引导企业开放数据等内容，意在提升数据供给水平。
中国科学院科技战略咨询研究院大数据战略研究中心执行主任冯海红分析，尽管我国行业领域和区域层面的公共数据授权运营取得积极进展，但是由于缺乏跨层级、跨区域的融合发展运行机制，很可能产生阻碍全国范围内公共数据价值最大化的断点、堵点甚至高墙。《行动计划》提出“探索部省协同的公共数据授权机制”，不仅表明国家精准把握住了当前强化公共数据资源供给的关键所在，更释放出国家数据局将坚实履行其机构职能、切实推动全国范围内公共数据融合复用的明确信号。该举措落地推进中，既需要不断健全全国一体化高质量公共数据资源体系，更需要探索搭建央地有机合作的市场化运营平台及激励机制。
陈端同样认为，部省协同的可实施性更强，由国家部门进行顶层设计，由地方寻找市场转化的落地场景、带动地方产业转型升级，这对调动各方积极性有重要推动作用。经过一段时间的探索，已出现多种公共数据运营机制，比如北京的“公共数据+行业应用”，浙江的“顶层统筹+试点落地”，广西的“统一授权+全流程支持”，福建的“一体统筹+二级授权”，济南的“综合授权+分领域授权”等，这正体现了地方的主动性创造性。“好的产业政策是伴随创新过程持续演化出来的，给予地方更多灵活性和自主性，才能以‘赛马机制’涌现出更多创新亮点。”
明确企业主体地位引入多元化社会资本
《行动计划》的公布引起市场热议，有券商分析表示，随着数据交易激活数据价值，围绕产业数字化、数字政府、智慧城市、数据交易的数字全产业链将迎来长期需求增长。
《行动计划》提出，到2026年底，要涌现出一批成效明显的数据要素应用示范地区，培育一批创新能力强、成长性好的数据商和第三方专业服务机构。文康律师事务所数据合规专委会主任、青岛市数据要素安全合规首席专家马清泉认为，强调“示范引领”作用凸显了国家对数据要素市场化进程中的实践创新、示范推广以及标准化建设等方面的高度重视，通过总结提炼典型做法和成功经验，有助于加快构建和完善数据要素领域的标准体系和规范。
值得关注的是，《行动计划》明确要强化企业主体地位，并强调场内交易与场外交易协调发展。这些提法向市场释放了利好消息。马清泉分析，这意味着企业在数据要素的采集、加工、交易、应用等全链条中被赋予核心角色，有利于提升企业在数据要素市场有所作为和躬身入局的信心。
“顶层设计是‘乐队指挥’，还需要凝聚更多各行各业的创新力量，一起唱响这首‘大合唱’。”陈端表示，沉睡的数据能否有效地被转化为数据新动能，不仅要发挥海量数据资源的优势，更重要的是构建起与之匹配的数据运营开发能力体系，在体制机制设计方面进一步细化，推动行动计划落地。这需要更多社会力量、创新主体的介入，激活数据要素市场创新主体的内生动力。
在加强资金支持方面，《行动计划》支持数据商上市融资，并要求统筹利用中央预算内投资和其他各类资金加大支持力度；鼓励金融机构按照市场化原则加大信贷支持力度，优化金融服务；依法合规探索多元化投融资模式，发挥相关引导基金、产业基金作用，引导和鼓励各类社会资本投向数据产业。
对此，马清泉认为，探索引入多元化的社会资本，拓宽数据产业的融资渠道，降低准入门槛，也将吸引更多民营企业、风险投资机构和其他投资者参与其中，有利于发挥数据资本化的相关作用。
